Присоединяйтесь к нашим группам

FP: 10 способов лечения «захворавшего» Государственного департамента Америки

FP: 10 способов лечения
Пришло время Государственному департаменту вернуть свое законное место в процессе определения политического курса страны. Вот как это можно сделать.
22 07 2015
13:17

Государственный департамент, кажется, мечется из крайности в крайность, борясь со множеством кризисов, но почти ничего не делая для их предотвращения. Его влияние в Вашингтоне, так же как  и американское дипломатическое влияние в глобальном масштабе, идет на убыль.

Если  изобразить гипотетический график влияния Госдепартамента на протяжении истории, то можно заметить  очевидные скачки его уровня влияния. Госдеп был силён, когда Уильям Сьюард выступал в качестве доверенного советника Линкольна, также во времена восстановления Европы после Второй мировой войны Джорджем Маршаллом, или например когда Джеймс Бейкер способствовал созданию глобальной коалиции в первой войне в Персидском заливе и в времена консолидации Европы после Холодной войны. Но при рассмотрении более поздних периодов виден очевидный спад. С появлением после Второй мировой войны крупных агентств обороны и разведки роль государственного департамента становится всё более ограниченной.  Недавнее увеличение влияния и статуса Совета национальной безопасности, которое  началось во времена Генри Киссинджера и продолжается до сих пор, также сильно сказалось на роли госдепартамента на политической арене. Региональные и тематические политические эксперты Госдепартамента часто грубо отстраняются от участия в принятии крупных решений другими ветвями исполнительной власти.

Это пустая трата человеческих ресурсов. Впечатляюще умные, трудолюбивые, и принципиальные государственные сотрудники могли бы стать инвестиционными банкирами или научными светилами  или юристами в больших компаниях (и некоторые из них были). Вместо этого, они выбирают государственную службу с более низкой оплатой, затхлой иерархией, и часто чреватую опасностями. Американские дипломаты за рубежом оказывают помощь американским компаниям и американским гражданам в беде, заняты  расследованием военных преступлений, борьбой с коррупцией и отслеживанием финансирования терроризма.  Они также представляют Вашингтон в важных переговорах. Между тем, их коллеги трудятся, как проклятые, в организации, актуальность и эффективность деятельности которой очень сомнительна.

Нынешние крупные неудачи внешней политики США, как правило, являются результатом  неверного стратегического выбора, сделанного на президентском уровне (например, вторая война в Ираке). Также такие неудачи возникают из-за  дисбаланса сил и приоритетов США и их противников (например, Сирии). Всё же некоторые являются предотвратимым результатом просчетов или плохого исполнения обязанностей сотрудниками некоторых департаментов. Ни одна организация не является непогрешимой. Реформирование и расширение прав и возможностей внешнеполитических экспертов госдепартамента не сможет волшебным образом приручить наших врагов или переместить  мировые ресурсы.

Потребуется немало времени для создания политического учреждения мирового класса и подходящего 21-ому веку. Вот, с чего следует начать.

Избавиться от бумажной волокиты

Классические  профессора спорят о том, мог  ли свинец из трубопровода отравить высшие слои  римского общества так, что они были не в состоянии  управлять своей империей. Будущие историки, возможно, также объяснят безвременную кончину Госдепартамента накоплением бюрократического  яда  под названием "оформление документов".

Государство имеет сложную систему для постановки задач и редактирования письменных меморандумов, которые информируют старших должностных лиц Департамента о важных событиях или тенденциях, докладывают о достигнутом прогрессе по инициативам, и излагают вопросы для решения. Эта система чрезвычайно замысловата. Совмещение сфер влияния и  бюрократические проволочки предназначены для того, чтобы неудачные политические инициативы были отсеяны ещё по пути наверх. К сожалению, эта же система часто задерживает и полезные проекты. В своем нынешнем состоянии,  вся эта система создаёт переизбыток справочных документов, которые часто достигают пункта назначения слишком поздно, редко бывают сколь либо инновационными, а также страдают отсутствием критического самоанализа. То есть из всей огромной массы всевозможной документации лишь незначительная часть является сколь-нибудь полезной для  властей. Бюрократические руководители используют этот процесс во внутриведомственной войне, чтобы затормаживать, изводить, и изнурять своих противников. Время тратится не на разрешение политических проблем, а на оформление документов.

Вместо этого государство должно остановить свой выбор на "процессе комментирования", где каждая инстанция будет иметь ограниченный интервал времени для добавления заметки в виде короткого параграфа, который поддерживает, отвергает или вносит комментарий в политический проект. Но они больше не будут иметь возможность редактировать оригинальный документ и не смогут замедлить его продвижение из-за придирок к оформлению.

Например, если военно-политическое бюро и бюро по правам человека не могут договориться о преимуществах предлагаемой продажи вооружений, каждое бюро должно привести аргументы своей точки зрения. Тогда клиринговое бюро сможет быстро разрешить спор, или предложит более детальное обсуждение, если это необходимо. За 25 лет службы  в Государственном департаменте, я видел, как на разрешение пустякового вопроса уходили недели и даже месяцы, потому что отдельные департаменты не хотели обсуждать свои внутренние дела, а старшие руководители не получали своевременные рекомендации.

Конец микроменеджмента

Иностранные сотрудники службы иногда шутливо отмечают прошлый "золотой век", когда американские дипломаты имели значительно больше независимости в решении различных вопросов, нежели сегодня. Истории этих древних дипломатов командующих канонерскими лодками могут быть в значительной степени апокрифическими (хотя Уильям Итон действительно покинул свой пост в Северной Африке, чтобы повести морские силы вторжения против соседнего государства Барбэри, которое атаковало американское транспортное судно), но их современные потомки, несомненно, очень ограничены в своих политических и дипломатических возможностях.

За редкими исключениями, послы больше не могут вести переговоры или выступать от лица  США без подробного руководства из Вашингтона, которое прошло через все инстанции госдепартамента или Совета национальной безопасности. Сегодня официальные лица в Вашингтоне проводят дипломатию непосредственно с иностранными лидерами, превращая послов из политических зодчих в простых исполнителей.

Эта централизованная дипломатия из Вашингтона не даёт посольствам возможности участвовать  в местных событиях, и не позволяет послам и дипломатам быстро реагировать на изменения настроений, угрозы, или недоразумения. Расширение прав и возможностей наших послов также поможет оградить политику от постоянных межведомственных сражений и политического партийного трюкачества. Решение проблемы заключается в наделении послов некоторыми полномочиями и независимостью от Вашингтона.

Не просто доставлять почту

Туманное Дно (так прозвали госдеп США) воспитало  своих собственных "политиков-суперзвезд", которые даже, несмотря на  упадок  госдепартамента, добиваются значительных успехов. Но в моей карьере, я слишком часто слышал от коллег из Совета национальной безопасности (СНБ), что представители госдепа стратегически хуже подкованы, не подготовлены, не убедительны,  и на фоне коллег из других учреждений смотрятся блёкло.  Возможно это из-за того, что государственные служащие  измотаны  внутриведомственными разборками, но я подозреваю, что проблема залегает глубже.

СНБ давно вышел за пределы своей координирующей роли, а другие кабинетные агентства - Пентагон, наиболее очевидно - посягают на сферу внешней политики, издана бывшей полем деятельности госдепа. В свете такой перестановки сил и сфер влияния становится не очень-то ясно, какие функции остаются госдепу  кроме доставки дипломатической почты. При решении самых важных проблем внешней политики, даже в момент подписания инициатив - например, касательно ядерных переговоров Ирана или палестино-израильских переговоров секретаря Джона Керри - государственные секретари не получают преимущественной власти.

 Как прямые представители президента, послы всё еще имеют власть над большинством сотрудников правительства США, дислоцированных за рубежом. Но даже там, Пентагон постепенно отбирает у дипломатов власть. Белый дом и другие учреждения, оказывается, слишком часто рассматривают госдеп не как серьёзный исполнительный орган, а  просто как обслуживающий персонал в процессе налаживания иностранных отношений.

Восстановление центральной роли госдепартамента  не будет панацеей. Но в настоящее время, госдеп ослаблен, а  СНБ перегружен оперативными деталями. Дипломатические издержки и политическая путаница перевешивают любые предполагаемые преимущества централизованного управления.

Нужно избавиться от дряхлого символа упадка

На расстоянии  полквартала от Эспланады, с видом на мемориал Линкольна, на Памятники вьетнамской и корейской войны и на Потомак, находится здание Госдепартамента − мечта агентов  по недвижимости. Но Трумэн  Билдинг − мрачное и ветхое здание. Его древние линолеумные полы и потолки из пенополистирола для иностранных дипломатов выступают в качестве доказательства упадка империи (и агентства). Угрюмые сотрудники рассказывают истории  о крысах, тараканах, кусках асбеста, и даже  енотах, падающих им на головы из потолочных плит. Материальная обеспеченность агентства такова, что когда госдепартамент устраивает большие церемониальные собрания, иногда приходится ограничивать текущие дипломатические мероприятия в связи с отсутствием служебных помещений и безопасного доступа в здание и на парковку.

Кроме того, количество штатных сотрудников  департамента немного увеличилось с тех пор, как мы получили это на тот момент уже "подержанное" здание от военного ведомства в конце 1940-х годов. Здание всех не вмещает и на сегодняшний день многие сотрудники разбросаны по различным офисам Туманного дна. Некоторые работают в  Рослине, штат Вирджиния и даже еще дальше от города. Почти не имея возможностей для встреч лицом к лицу с коллегами, они часто сталкиваются с ограниченностью и даже отсутствием связи между отделами. Получается, что они отделены от штаб-квартиры и физически и метафорически.

Давно пора продать эту престижную недвижимость и использовать полученные средства для постройки нового здания специально для штаб-квартиры, которая будет включать в себя современные информационные и коммуникационные инфраструктуры. Новое безопасное большое здание будет располагать достаточным пространством для сотрудников, и средствами для проведения международных встреч, не влияя на другую важную работу. Так же это стало бы своеобразным заявлением, что исполнительные власти  Соединенных Штатов, не находятся в упадке, а намерены отстаивать принципы сильной внешней политики.

Прекратить разделение на "верх и низ"

Все новые сотрудники узнают, что организационная иерархия Департамента отражается в его распределении служебных помещений сверху вниз. Красивые гостиные Трумэн Билдинг на восьмом этаже − торжественны и роскошны, но добраться туда можно только по приглашению. На седьмом этаже в историческом великолепии "Анфилады" вдоль южного фасада засели секретари, помощники, их заместители и их штатные сотрудники. Помощники секретарей региональных бюро занимают офисы шестого этажа. Тут секретари и помощники глав  функциональных отделов борются не на жизнь, а на смерть за "лучшие" места. Из правила, что сотрудники верхних этажей находятся ближе к Богу (госсекретарю), иногда есть исключения − некоторые высшие руководители  временно "проживают в трущобах"  на нижних этажах.  Всё же сотрудники ниже шестого этажа, не могут избавиться от  чувства, что они похожи на бедных пассажиров на узких койках третьего класса на Титанике.

Физическое разделение влияет на то, как некоторые высокопоставленные руководители относятся к сотрудникам остальной части здания, и наоборот. Одним из симптомов раскола является отсутствие дисциплины в многозадачных отделах, работники  которых "как угорелые" носятся с запросами на ненужные информационные материалы. Люди не хотят думать о приоритетных задачах и способах улучшения  управленческого процесса, так как система обслуживает потребности сверху, а не жалобы от "дна".  Главам департамента трудно понять, насколько неповоротлива и неадекватна наша информационно-технологическая инфраструктура, так как они пользуются своей собственной сделанной на заказ ИТ-системой ("Системой электронных сообщений руководящих сотрудников" или POEMS).

Каждая крупная организация должна искоренять зачатки группового мышления среди ключевых руководителей и бороться с проблемами морального духа, вытекающими из изоляции работников среднего звена от верхов.

Наделить полномочиями экспертов разных областей

Организационная культура госдепа стала  устаревшей и неэффективной. Она  концентрирует принятие решений в руках нескольких чрезвычайно перегруженных высших должностных лиц. Независимо от того, насколько они блестяще подготовленные профессионалы, руководители не могут удержать в голове все мелочи и детали сложных вопросов касательно всех континентов и  каждой политической темы.  Плохо подготовленные руководители могут сболтнуть лишнего в беседе с иностранными дипломатами или в заявлениях для прессы, с  плачевными последствиями. Чаще, однако, несовершенное понимание деталей или позиции других стран выливаются в упущение некоторых дипломатических возможностей.

Такое сосредоточение дипломатических взаимодействий в руках старших должностных лиц, которые не являются экспертами в данной области, неправильно. Огромная власть это искушение для них. Переговоры часто происходят в живописных местах с интересными людьми. Гордость за значимость своей работы, решение вопросов жизни и смерти, интенсивное внимания прессы − всё это волнительно и захватывающе. Не удивительно, что руководители  неохотно, даже неосознанно, не хотят распределять полномочия между помощниками и наделять их определённой властью. Между тем, ниже по организационной цепи есть много служащих, которые лучше разбираются в том или ином вопросе, но не могут непосредственно участвовать в дипломатическом процессе.

Также добровольное распределение власти поможет оптимизировать работу штабных служащих и помощников. Сотрудники седьмого этажа распространяют миф о том, что старшие руководители знают всё обо всём. Ограничение числа праздно шатающихся секретарей и помощников, и увеличение количества  независимых уполномоченных  специалистов, может помочь установить более устойчивую иерархию в организации.

Найти друзей в конгрессе и среди влиятельных представителей прессы

Если вас попросят описать Государственный департамент  одним словом, то многие вашингтонцы выберут эпитет "высокомерный". В таком городе, как Вашингтон, маловероятно, что дипломатов приравняют к преступникам, но всё равно госдеп недолюбливают из-за неблагополучных отношений с Конгрессом и прессой.

На брифингах представители госдепа часто бывают грубы, а пресса в отместку пытается поймать высокомерных служащих на некомпетентности. Точно так же, постоянные пререкания с конгрессом приводят к тому, что другие агентства получают больше финансирования, чем надменный госдеп.

Во-первых, мы должны изменить конфронтационные отношения с прессой на более конструктивные. Присутствие телевидения часто подогревает накал страстей  на пресс-конференциях. Возможно, удаление телевизионных камер из залов может помочь снизить градус накала брифингов.

Но в обмен, бюро по связям с общественностью должно вести себя менее вызывающе, с большей готовностью отвечая на трудные вопросы и содействуя работе журналистов.

Культивирование более тесных контактов с Конгрессом − долгосрочная задача, и требует оказания взаимных услуг и налаживания контактов с конгрессменами. Расширение контактов между конгрессом и госдепом  на рабочем уровне поможет развеять предубеждения  и обеспечит более прозрачное формирование бюджета агентства.

Нужно разрушить профессиональную кастовую систему

Как Гарри Поттер и Гермиона Грейнджер начинали обучение в Хогвартсе, так и  сотрудники дипломатической службы в начале карьеры приписываются к касте, которая фокусирует карьеру на консульских, экономических, управленческих или политических вопросах, или на связях с общественностью. К сожалению, решения "сортировочной шляпы" не всегда совпадают с интересами и опытом служащих. Так переход от одной касты к другой может быть неприятным.

Специализация сотрудников становится слишком узкой, и часто оказывается, что служащие великолепны в одной сфере, но полные профаны в другой. Есть всего несколько старших руководителей с действительно разнообразными талантами.

Например, кадровая система разделяет "дипломатическую службу" от "служащих внешней политики" (последние относятся к гражданской службе), несмотря на незначительные различия,  и не учитывая желание и готовность сотрудников вести дипломатическую деятельность за рубежом.

Каковы бы ни были изначальные причины такой кадровой практики, касты делают нас менее опытным и гибким, чем мы должны быть.

Обеспечение долгосрочной готовности

Войны, цунами, геноциды, эпидемии, террористические атаки и другие иностранные бедствия, требуют  решительных действий от Государственного департамента. Кризисные ситуации требуют долгих часов кропотливой работы, своевременных и правильных решений, и проявляют меньше терпимости к  бюрократии.

К сожалению, внимание сотрудников часто испаряется, когда дело доходит до долгосрочных стратегических задач. Государственный департамент страдает от недостатка идей по существенным вопросам следующего поколения:

Как должна  выглядеть международная дипломатическая система 21-ого века? Что будет наиболее важными атрибутами государственной власти? Тематическим угрозам таким, как терроризм, болезни и изменения климата уделяется больше внимания, но государству по-прежнему не хватает прочной основы для борьбы с ними. Часто у государства нет ресурсов для реализации различных проектов.

Более конкретно, организационная культура госдепартамента  не стимулирует и не способствует стратегическому мышлению своих сотрудников. Слишком многие высокопоставленные чиновники тратят слишком много времени на срочные, но не важные дела.

Мы должны понимать, что не только высшие руководители государства с широкими полномочиями могут и должны мыслить стратегически. Хорошие идеи приходят с каждого уровня власти.  Нужно расширять отделы долгосрочного планирования и разработки стратегий.

Когда-то бывший министр обороны США Роберт Гейтс заявил, что у него больше военных в штате, чем  у госсекретаря Кондолизы Райс сотрудников иностранных служб. Следует получить  разрешение Конгресса на увеличение персонала, и создать отдел, который  разрабатывает и реализует долгосрочные инициативы, а также может служить в качестве резервного потенциала группы быстрого реагирования на  чрезвычайные ситуации.

Наконец, мы должны быть осторожны в своих реформах, чтобы кризис государственной системы  не создал порочных стимулов в будущем. Признание значения стратегической работы не должно вызвать нового перекоса в кадровой политике.

Я бюрократ, и горжусь этим

После 25 лет работы в  госдепе, весной этого года я ушел в отставку. Хотя звание "бюрократа", кажется, сейчас на уровне бомжа по шкале престижа, я горжусь тем, что проработал четверть века в правительстве.

В то время как наши дипломаты защищают американские интересы и распространяют американские ценности по всему миру, американская дипломатия, однако, не так эффективна, как должна быть. В 21-м веке, некоторые полагают, что американское дипломатическое влияние будет медленно и неуклонно приходить в упадок. Реформирование Государственного департамента может опровергнуть утверждения фаталистов.


Источник: foreignpolicy.com





close Не показывать больше
Теперь читать новости на мобильном телефоне стало ещё удобнее
Скачай новое приложение obzor.press и всегда будь в курсе последних событий!