Низкая эффективность: большая часть нацпроектов не поможет российской экономике

Аудиторы Счетной палаты сделали первый промежуточный анализ реализации восьми из 13 национальных проектов, указав на конкретные недостатки в их разработке и исполнении по состоянию на 1 ноября прошлого года. Анализу подверглись нацпроекты "Производительность труда и поддержка занятости", "Малое и среднее предпринимательство", "Наука", "Образование", "Безопасные и качественные автомобильные дороги", "Экология" и "Культура".

Так, вклад нацпроекта "Производительность труда и поддержка занятости" в достижение национальной цели по ускорению темпов роста ВВП выше среднемировых составляет 12%. По мнению аудиторов, даже если удастся достичь всех задач нацпроекта и вывести темпы роста производительности труда на средних и крупных предприятиях базовых несырьевых отраслей на уровень не менее 5%, этого может быть недостаточно для вхождения России в топ-5 крупнейших экономик мира. Критику аудиторов вызвало в том числе отсутствие в нацпроекте важнейшего показателя - количества изготовленной продукции за единицу времени, что противоречит международной практике. Кроме того, методика расчета показателей нацпроекта допускает участие в нем не только средних и крупных предприятий, на которые он ориентирован, но и малых предприятий с годовым оборотом от 400 млн до 800 млн рублей.

При цели привлечь в проект по росту производительности 10 тыс. предприятий установлена высокая доля компаний (40,8%), которые должны достигать этих целей самостоятельно. Это создает риски формального выполнения цели по числу привлеченных предприятий и вызывает сомнения в эффективности и результативности подобных мер. Кроме того, на 1 ноября израсходовано 48,5% от планового финансирования, а к 26 декабря уровень освоения средств федерального бюджета составил уже 80%.Оценить же фактическое достижение целевых показателей нацпроекта пока невозможно: основной показатель - прирост производительности труда на средних и крупных предприятиях - будет представлен только в ноябре 2021 года.

Также аудиторы отметили серьезное несоответствие в нацпроекте "Малое и среднее предпринимательство" (МСП): получатели субсидий не отвечают за достижение его целевых показателей, а лица, ответственные за достижение показателей, не влияют на распределение средств и, как правило, не владеют информацией о деятельности получателей ресурсов. Около 63% средств федерального бюджета, предусмотренных на реализацию нацпроекта (более 260 млрд руб.), до 2024 года будет направлено Корпорации МСП, в Банк МСП, а также другим российским банкам с целью увеличения объема льготных кредитов для малого и среднего бизнеса. При этом за развитие МСП в регионах прежде всего отвечают губернаторы: им выставлены персональные KPI по увеличению числа занятых в этой сфере.

Сама же программа субсидирования, по оценке Счетной палаты, не обеспечивает решения задачи по росту льготного кредитования малого и среднего бизнеса. По состоянию на 1 ноября 2019 года субъекты МСП получили кредитов на 131,3 млрд руб. при целевом показателе - не менее 1 трлн руб.

Достижение результатов нацпроекта "Наука" напрямую зависит от финансирования за счет внебюджетных средств, которые не гарантированы. В общем объеме финансирования доля внебюджетных средств в среднем составляет 36% в 2019-2024 годах, а к 2024 году должна превысить 50%. Механизмы привлечения, обоснования и детализации источников внебюджетных средств до сих пор не созданы, и при их отсутствии или неполном вложении целей нацпроекта достичь не удастся.

Кроме того, российская сфера исследований и разработок может быть существенно недофинансирована: финансовое обеспечение мероприятий по созданию передовой инфраструктуры для научных исследований недостаточно для масштабных научных прорывов. А один из целевых показателей нацпроекта "Наука" - присутствие России в топ-5 стран по удельному весу в общем числе заявок на получение патентов - "не означает роста практического применения патентов". Аналогичная ситуация характерна также для научных статей, где место России по удельному весу статей не отражает реальный уровень развития научных исследований.

В нацпроекте "Образование" отсутствуют задачи по сокращению неравенства между школами и преодолению образовательной неуспешности, а также по ликвидации кадрового дефицита преподавателей. Нацпроект не предусматривает мероприятий по обновлению или созданию инфраструктуры для использования современных технологий обучения, тогда как, по мнению аудиторов, эти задачи значимы с точки зрения вклада образования в социально-экономическое развитие страны. Кроме того, не затронуты вопросы эффективности региональных высших учебных заведений.

По данным аудиторов, в трети регионов отсутствуют вузы с наивысшими баллами ЕГЭ у зачисленных студентов, а во многих региональных вузах нет собственных исследований или они слабы. Основная часть бюджетных средств идет на текущие расходы: в период 2016-2018 годов 70% шло на заработную плату и лишь 1,7% - на приобретение оборудования и капитальный ремонт.

Кассовое исполнение нацпроекта "Безопасные и качественные автомобильные дороги" по всем российским регионам за десять месяцев 2019 года составило 77,6%. Но выполнение основных целей в этой сфере, обозначенных в майском указе президента, - сохранение жизни и здоровья граждан на дорогах, а также улучшение состояния региональной сети - не в полной мере обеспечивается задачами нацпроекта. Так, в проекте отсутствуют мероприятия по утверждению в регионах нормативов безопасности автодорог, а также по увеличению затрат на их ремонт и содержание, если это повышает безопасность дорожного движения.

Несмотря на то, что в 2017-2018 годах более трети всех ДТП было связано с нарушениями требований к состоянию автодорог, их качество в нацпроекте оценивается только по показателям ровности и наличия дефектов, а такие параметры, как коэффициент сцепления автомобиля с покрытием, наличие разметки, дорожных знаков и так далее, не учитываются. В ряде регионов на дорогах появляются новые места концентрации ДТП, хотя нацпроект ставит задачу снизить их количество вдвое по сравнению с 2017 годом, а смертность в ДТП - в 3,5 раза - до уровня не более четырех человек на 100 тыс. населения.

Еще одна цель - увеличение до 50% доли региональных автодорог, соответствующих нормативам, - в 21 регионе не будет выполнена и через пять лет (срок завершения нацпроекта), а останется в диапазоне от 24,8 до 48,8%. Кроме того, региональные данные по изначальной доле таких автодорог, использовавшиеся при установке целевых показателей, в ряде случаев были недостоверны. Так, у семи регионов снизится доля автодорог, соответствующих нормативам, хотя согласно нацпроекту, она должна вырасти.

Счетная палата выявила риск неисполнения и целей нацпроекта "Экология". Кассовое освоение средств было одним из самых низких по итогам 2019 года среди всех нацпроектов: на 27 декабря освоено 62,2% от плана. Кроме того, нацпроектом охвачены не все вопросы, необходимые для решения экологических проблем в России. Так, проект "Чистый воздух" предусматривает совокупное снижение вредных выбросов в атмосферу на 22% к 2024 году всего в 12 промышленных городах, в том числе в пяти с низким загрязнением воздуха. При этом по итогам 2018 года высокий и очень высокий уровни загрязнения атмосферного воздуха наблюдались в 46 городах России.

В стране из-за выброса сточных вод загрязнены практически все реки: 88% сточных вод, подлежащих очистке, сбрасываются неочищенными до требуемого уровня, а 95% сельских поселений вообще не имеют канализационных очистных сооружений. Аудиторы также прогнозируют рост пожароопасности в лесах и указывают на риски деформации инфраструктуры, расположенной на вечной мерзлоте, которая подтаивает из-за ускорения глобального потепления.

Счетная палата предупреждает и об опасности повышения захоронения бытовых и промышленных отходов на свалках вместо последующей переработки. Не предусмотрены меры по стимулированию раздельного сбора отходов, в первую очередь пищевых, что препятствует эффективной работе предприятий по переработке отходов. В семи из десяти регионов, где емкость мусорных полигонов близка к исчерпанию, по итогам выполнения нацпроекта критическая ситуация с местами захоронения отходов не изменится, в том числе в Ленинградской и Московской областях.

Критических отклонений в достижении целей нацпроекта "Культура" Счетная палата не выявила, однако некоторые из запланированных на 2019 год проектов выполнены не были: например, было профинансировано только 60 из 123 творческих проектов некоммерческих организаций, которые должны были по плану получить господдержку в 2019 году. Также по итогам проверки Счетной палате не удалось узнать данные по одному из целевых показателей нацпроекта - увеличению числа посещений объектов культуры. По плану в прошлом году число посещений театров, музеев и других организаций, входящих в нацпроект, должно было вырасти на 15%.

На реализацию нацпроекта "Культура" в 2019 году было выделено 15 млрд руб. из госбюджета - 2,3% от всех госрасходов на культуру и кинематографию, указывает Счетная палата. Суммарные расходы на развитие культуры и кинематографа (включая финансирование нацпроекта) составляют лишь 0,57% ВПП, что почти в три раза ниже 1,5%, заложенных в Концепцию долгосрочного социально-экономического развития РФ до 2020 года. Всего на реализацию нацпроекта в 2019-2024 годах планируется выделить 113,5 млрд руб., но заявленные показатели не позволяют объективно оценить качественные преобразования в сфере культуры по итогам выполнения нацпроекта, а сами методики расчета этих показателей дают возможность "манипуляции данными в случае недостижения плановых значений".

Отчеты за десять месяцев еще по пяти нацпроектам - "Демография", "Здравоохранение", "Жилье и городская среда", "Международная кооперация и экспорт" и "Цифровая экономика" - Счетная палата не представила. Промежуточные итоги по этим нацпроектам были подготовлены в апреле, и на текущий момент предоставленная в них информация устарела.

В сентябре прошлого года о неверии в нацпроекты заявил глава Сбербанка Герман Греф, отметив, что они не дадут искомого результата из-за недостаточно качественного структурирования, а ресурсы нацпроектов нужно направить на абсолютно другие цели, включая создание новой модели в образовании, здравоохранении, госуправлении, судебной системе, и развитие технологий, которые в развитых странах "совершенно взорвали все сферы - сферу управления в первую очередь".

"Это не зависит от объема денег. В эффективной системе управления ты в отсутствии ресурсов находишь пути решения, в неэффективной модели ты при избытке ресурсов единственное что производишь - большое количество шума, которое не дает качественного результата. В макромасштабе все то же самое - если у тебя нет эффективного инструмента, совершенно бессмысленно обсуждать все остальное", - добавил Греф. Россияне же, жизнь которых как минимум не улучшилась, вообще не понимают сути нацпроектов.