С подачи Кудрина в России появится еще одна чиновничья структура

Расходы бюджета на госаппарат должны снизиться на треть, чиновникам необходимо привить «новые ценности», а министров, не справляющихся с реализацией реформ, следует наказывать вплоть до увольнения — такие предложения подготовил Центр стратегических разработок (ЦСР) Алексея Кудрина, который пишет программу для будущего президента. В четверг, 16 ноября, они обсуждались на заседании рабочей группы экономического совета при президенте. Документ есть в распоряжении РБК.

Сократить государство

Сейчас расходы на функционирование госаппарата составляют 2,5% в общем объеме трат бюджета, их долю необходимо снизить до 1,74%, считают в ЦСР. Уровень цифровизации управленческих процессов повысится с нынешних 5–10 до 50%, а доля граждан, «считающих, что они в полной или значительной мере несут ответственность за происходящее в стране», увеличится с 11 до 40%.

О необходимости сократить число чиновников на треть за шесть лет говорил сам Кудрин. По его словам, это позволит снизить издержки на госуправление на 0,3 п.п. ВВП. «Количество чиновников сократится драматически, особенно в регионах», — предупредил на заседании рабочей группы президент Сбербанка Герман Греф (цитата по сообщению центра).

В аппарате правительства ЦСР предлагает создать стратегический блок, который займется контролем стратегии развития страны, согласованием показателей госпрограмм, мониторингом достижения KPI и публичной отчетностью (возглавлять этот блок должен чиновник в ранге вице-премьера). Необходимо сократить число обязательных стратегических документов до четырех — стратегии национальной безопасности и стратегий научно-технологического, пространственного и социально-экономического развития, а также установить трехлетний мораторий на разработку новых.

Это известная проблема — когда цели ведомств противоречат друг другу, поэтому создание органа по изменениям действительно важно, рассуждает проректор Академии труда и социальных отношений Александр Сафонов. Но предыдущие стратегии не выполнялись, несмотря на множество контролеров, говорит он (Кудрин отмечал, что они реализовывались максимум на 40%). Вопрос и в том, указывает Сафонов, как действия вице-премьера смогут противоречить поручениям того же председателя правительства, если они будут идти вразрез со стратегией.

Создать штаб реформ предлагает и Столыпинский клуб бизнес-омбудсмена Бориса Титова. Новый орган, по задумке авторов, должен одновременно подчиняться напрямую президенту и находиться в структуре правительства. В прошлом году чиновникам в среднем приходилось выполнять по семь поручений в день от президента и еще по 19 — от премьер-министра и вице-премьеров, указывали аналитики.

80% чиновников занимаются текущими, а не стратегическими задачами, и в основном не своими функциями, а сиюминутными поручениями, выходящими за рамки их обязанностей, заявлял Кудрин. ЦСР в своих предложениях говорит о необходимости снижения доли работы по текущим поручениям до 20%.

Запрос «изнутри системы»

Большая часть предложений ЦСР пришла «изнутри системы», говорит вице-президент Центра Мария Шклярук. В отличие от предыдущих административных реформ у прогрессивной части чиновников уже есть спрос на изменения, отмечает она. Понимание реформ сейчас лучше по двум причинам, объясняет Шклярук. С одной стороны, в последние два-три года стало больше программ по обучению чиновников. С другой стороны, в последнее время увеличилось число текущих поручений, на которые приходится отвлекаться госслужащим. При этом позитивные изменения, подчеркивает Шклярук, наблюдаются в основном на высшем и средне-высшем уровнях (заместители министров и директора департаментов). Кроме того, необходимость реформ — еще и «поколенческий вопрос», так как молодых чиновников, проявляющих инициативу, стало больше, добавляет она.

Еще один пункт предложений ЦСР — «повышение политической и административной ответственности министров за выполнение стратегических приоритетов». К министрам можно применять санкции вплоть до увольнения, если они не справляются со стратегическими задачами, говорит Шклярук. Под управлением стратегического блока правительства должно производиться «введение механизма постановки задач и соответствующих им ключевых показателей эффективности ведомств посредством декомпозиции целей стратегий первого уровня (то есть четырех вышеперечисленных стратегий. — РБК) на уровень ведомств», сказано в предложениях ЦСР. Но у министров и так есть политическая и административная ответственности перед президентом, и вопрос опять же в том, как им действовать при противоречии поручений главы государства стратегии, рассуждает Сафонов.

Нужно перейти к новой структуре госпрограмм, уверены в экспертном центре Кудрина. Об их неэффективности уже неоднократно говорили и в правительстве. «Мы сначала принимаем бюджет и потом пытаемся подстроить под него госпрограммы», — указывал министр экономического развития Максим Орешкин, теперь же главная задача — «поставить все обратно с головы на ноги». ЦСР выделяет два уровня госпрограмм. Первый — управление изменениями, второй — обеспечение декомпозиции целей и задач госпрограмм и стратегий.

Новая система должна предусмотреть и бюджетные «потолки» по госпрограммам. Министерствам надо «дать больше возможностей управлять проектным бюджетом («бюджетом развития») на выполнение стратегических задач, а не просто требовать от них [результатов] в условиях, когда концентрировать ресурсы на приоритеты очень сложно», подчеркивает Шклярук.

Форсировать «цифру»

Цифровизация государственных процессов должна быть «форсированной», к информационным системам по указанию услуг нужно внедрить единые требования, указывают эксперты ЦСР. Они напоминают о необходимости создать «административный трибунал» — центральный орган по дерегулированию, призванный устранить административные барьеры. Благодаря этим мерам стоимость государственного управления на одного гражданина, по оценке ЦСР, сократится до 1990 руб. в год (сейчас 2844 руб.), а «затраты на единицу результата в рутинных процессах снизятся не менее чем на 40%».

Создание правил по работе с данными в государственных системах и формирование «национальной инфраструктуры данных» с использованием распределенного реестра (то есть блокчейна) должны снизить долю граждан, не имеющих доступа к госуслугам в электронном виде, с 48,7% до нуля.

Многие идеи ЦСР уже реализуются или их по крайней мере пытаются выполнить, напоминает Шклярук. Среди них — «пересмотр пилотных госпрограмм с разными видами расходов, отдельные направления в кадровом обеспечении (пилоты по внедрению HR-цикла), описание возможной цифровизации госуправления в проекте программы по цифровой экономике».

Министерство по чиновникам

ЦСР предлагает создать Федеральное кадровое агентство, которое станет «центром управления» кадровой политикой. Необходимо перейти к смешанной модели государственной гражданской службы из трех ступеней: срочные служебные контракты, «карьерные» гражданские службы и «высший административный корпус». Число госслужащих должно сократиться с 148,5 до 103,6 на 10 тыс. граждан.

Предложения по созданию такого органа поступают с 1990-х годов, это «правильная тема», но пока ее реализовать так и не удалось, скептичен Сафонов. Разные ступени служащих де-факто есть уже и сейчас, напоминает он. Можно опереться на опыт Германии, где есть два способа попасть на госслужбу — стать карьерным служащим или прийти во власть в результате смены политических партий в руководстве страны, объясняет Сафонов. В США же карьерный чиновник проходит три этапа: сначала — срочный трудовой договор на год, потом — срочный контракт на более длительный период, а затем, если его работой довольны, можно получить и бессрочный договор. При этом решение принимает не министерство, где работает человек, а отдельная кадровая служба, рассказывает Сафонов.

Новые ценности

Возражения чиновников в отношении программы связаны лишь с тем, что реализовать эти предложения, по их мнению, не получится, говорит Шклярук. Сейчас нужно понять, ответит ли руководство страны на имеющийся запрос или нет, рассуждает она. Главное здесь, по ее словам, — «обойтись без имитации [реформ] на бумаге».

Отдельный блок посвящен ценностям чиновников «нового типа». Под такими ценностями подразумеваются «инициативность, добросовестность и ориентация на граждан», уточняет Шклярук. Поддерживать образ чиновника с новыми ценностями нужно рекламой, сказано в предложениях, кроме того, необходимо внедрить «коммуникационную платформу государственной службы», которая будет копить актуальную информацию об изменениях в системе, нужную чиновникам всех уровней. В качестве ожидаемых результатов такого рода изменений ЦСР называет ускорение «обратной связи» органов власти при обработке запроса до 15 дней, а также снижение числа отказов решать проблемы граждан.

Но «не очень понятно, какой информацией должны обмениваться чиновники», опыт в основном передается в формате face-to-face, один чиновник обучает другого, подчеркивает Сафонов. Что касается ориентации на гражданина, она и так прописана в законе о госслужбе, напоминает эксперт.